Detta dokument är med benäget tillstånd av vår uppdragsgivare utlagt på internet. Vill du diskutera det eller andra aspekter av konkurrensutsättning av "mjuka" tjänster – hör gärna av dig till Ingvar Nilsson eller titta på vår hemsida

Konkurrensutsättning av "mjuka verksamheter" i Nacka kommun är sannolikt både en framkomlig och mycket effektiv väg att höja effektiviteten i den offentliga verksamheten. Det finns skäl som talar för att praktiskt taget all verksamhet kan vara konkurrensutsatt genom upphandling eller checksystem 1/1 1999 och erfarenheter från annat håll pekar på att detta kan ske utan kvalitetsförsämringar och dessutom i bästa fall till 5-10% lägre kostnad än i dag.

För att lyckas med detta måste man arbeta mycket metodiskt för att skapa goda förutsättningar i form av spelregler, formulera en policy, kompetensutveckla alla berörda inklusive politiska nämnder samt skapa en medverkan från personalens sida. Dessutom förutsätter detta att man fattar ett antal beslut mycket snabbt samt tar tag i ett antal frågeställningar som närmare presenteras i denna rapport. Det är framförallt det regelsystem som finns i lagen om offentlig upphandling som reglerar handlingsutrymmet på denna arena.

På kort sikt (omedelbart) bör följande beslut tas

* socialförvaltningens beställarfunktion bör få i uppdrag att formulera en marknads- och upphandlingsstrategi samt omedelbart inleda egen kompetensutveckling

* produktionssidans verksamhetsledning bör få i uppdrag att formulera en ägar-, produktions- och intraprenadsstrategi samt omedelbart inleda egen kompetensutveckling bl.a. i affärsutveckling

* projektet för konkurrens och avknoppning bör få i uppdrag att formulera en strategi för avknoppning och utförsäljning av produktionsresurser

Det föreligger goda förutsättningar att uppnå de mål som här skisseras, om än att tiden är oerhört knapp. Den fara som finns är att man på ad hoc basis snabbt genomför ett antal mer eller mindre genomtänkta upphandlingar/avknoppningar utan att ha placerat in dem i sitt sammanhang. All erfarenhet visar att detta inte bara blir mycket dyrt (dvs motverkar det formulerade syftet) utan också direkt misskrediterar denna styrmodell. Det kan också komma att leda till att de flaskhalsresurser som ledningen av processen utgör (dvs socialförvaltningens ledning i första hand) ianspråktas på ett sådant sätt att huvudmålet; all verksamhet konkurrensutsatt 1/1 1999, inte kan uppnås

Vi har förstått att följande utgångspunkter gäller för socialtjänstens beställarfunktion

Syftet med denna konkurrensutsättning är såvitt vi förstår det att i första hand uppnå högre effektivitet (dvs mer kundnytta per skattekrona) och i andra hand valfrihet för kunden. I kommunfullmäktiges beslut om den nya organisationen säger man också klart och tydligt;

"En ny organisation utformas utifrån idéer om hur konkurrensen ska fungera och för att uppnå så god effektivitet som möjligt."

Även i majoritetens utgångspunkter för budgetförslag 1997 trycker man på kostnads- och effektivitetsfrågan. Sålunda säger man

"Den pågående förändringen av kommunens totala organisation och arbetssätt ligger mycket väl i tiden för att stödja möjligheten att sänka kommunens kostnader."

Tillgängliga beslutsdokument pekar alltså mycket klart mot att konkurrensutsättningens övergripande mål är högre effektivitet per insatt skattekrona. Denna slutsats bör för tydlighetens skull bekräftas såsom ett konkret politiskt beslut i den konkurrensstrategi som socialtjänsten har att utarbeta.

Egen produktion ska, såvitt vi kan förstå, i huvudsak ges möjlighet att på konkurrensneutrala villkor delta i denna konkurrenstävlan. För att uppnå detta krävs att man bl.a. besvarar och blir överens om svaren på följande tre frågor

* vad menar vi med begreppet konkurrens

* vad är det yttersta syftet med konkurrensutsättning

* vilket är bästa sättet att ta sig dit

Syftet med detta PM är att problematisera och peka på vägval för en strategi för att uppnå dessa mål så effektivt som möjligt. Själva strategin kommer att formuleras i steget därefter. Vi kommer också att definiera centrala begrepp samt rita upp konturerna av den arena där konkurrensutsättningen kan tänkas äga rum

Under de senaste fem åren har vi, som skrivit denna rapport, arbetat med ett mycket stort antal konkurrenssituationer både ur ett beställar- och utförarperspektiv. Vi har

* varit med om att formulera och stundtals genomföra konkurrensstrategier för fem större förvaltningar (omslutning 1,000 Mkr. eller mer) och utbildat ett tiotal beställarstaber och politiska beställarstyrelser i konkurrensutsättningens och beställarstyrningens filosofi och teknik

* formulerat strategier för intern konkurrens och spelregler för detta i ett flertal större förvaltningar, ofta i den s.k. intraprenadsmodellen samt utbildat något hundratal interna producenter inför extern konkurrensutsättning och upphandling liksom checksystem (gruppbostäder, avlastningshem, färdtjänst, daglig verksamhet, geriatrik, psykiatri, primärvård - ca 50 vårdcentraler, PBU, kök, städ, vaktmästeri, transporter, ambulans, folktandvård, m.fl.) samt utvecklat strategier för den egna produktionens ledningsorganisation och ledning vid konkurrensutsättning

* stött arbetet med och utbildat personalen vid ett 40-tal genomförda avknoppningar

* varit huvudkonsulter och formulerat strategi för upphandling av extern omsorg för utvecklingsstörda i Järnatrakten för cirka 250 personer till en kostnad av cirka 300 Mkr./år

* fungerat som expertkonsulter kring frågor som berör lagen om offentlig upphandling; utbildat personal, varit handledare och genomfört processer

Det är mot bakgrund av dessa erfarenheter av konkurrensutsättning av "mjuka verksamheter" våra resonemang nedan kommer att föras.

Vi har i detta arbete dessutom genomfört intervjuer eller haft seminarier med nio olika producenter (interna och externa), produktionsledning samt beställarledning och kommunens konkurrensprojekt samt berörda nämnder (socialnämnd och produktionsnämnd). Vi har studerat tillgängliga dokument och har sedan tidigare god insikt i arbetsvillkoren för socialtjänsten i Nacka kommun.

Utifrån ovanstående erfarenheter har vi dragit ett antal slutsatser som kan vara värda att lyfta fram i punktform

* konkurrensutsättning är – rätt genomförd – en oerhört slagkraftig modell för styrning av offentlig verksamhet. Den har två stora förtjänster; man renodlar producentintresset från brukar/kundintresset och man skapar nästan alltid förutsättningarna för ett betydande effektivitetssprång – ofta i storleksordningen 10% eller mer. Fel utförd kan den leda till direkt katastrofala effekter för verksamheten och brukarna. Det finns gott om exempel där man blivit väldigt bra på att upphandla helt fel saker.

* det är väsentligt att man bestämmer sig för vad som är syftet med det man gör. Konkurrensutsättning, valfrihet, privatisering, beställar-utförarmodeller, avknoppning m.m. är näraliggande men långtifrån identiska begrepp. Har man bestämt sig för att målet är konkurrens och höjd effektivitet blir därmed ägarfrågan ointressant i de flesta fall.

* att konkurrensutsätta mjuka tjänster har ganska lite att göra med den konventionella marknadsmetaforen som mera utgår från bilden av en "lösgodisbutik" eller järnhandel. Så fort vi rör oss med komplexa system (som ofta är fallet inom äldreomsorg, psykiatri och omsorgsverksamhet) får vi affärsrelationer av helt annan natur. Vi upphandlar ofta hela och komplexa system.

* av detta följer att upphandlandet av mjuka tjänster och inköpsverksamhet är två väsensskilda fenomen. Att upphandla mjuka tjänster innebär inte i första hand avtalsstyrning utan dialogstyrning. Grundläggande begrepp som produkt, kvalitet, kund, kundnytta är i regel svårdefinierade. Begreppet affärsmässighet är också dunkelt och för de flesta offentliganställda (och stundtals förtroendevalda) mycket oklart

* att leda processen med konkurrensutsättning, tillskapande av checkar samt upphandlingar åligger normalt sett en beställarfunktion. En aktör som skapar och vidmakthåller en sund och fungerande marknadssituation – att skapa och vårda en marknad. Alla tillgängliga data pekar på att arbetet med detta dramatiskt underskattas. Att formulera och genomföra en strategi, att upphandla, att följa upp och kvalitetsgranska är tämligen arbetskrävande. Beställarens uppföljningsansvar är mycket stort eftersom i många fall kan inte brukaren gå in i den konventionella kundrollen och "rösta med fötterna"

* det krävs tre saker för att lyckas beställarmognad, producentmognad och spelregelsmognad. I beställarmognad ingå bl.a. en beställar- och konkurrensstrategi samt bemanning och kompetensutveckling av beställarfunktionen. I producentmognad ingår kompetensutveckling i affärsutveckling konkurrensfrågor, spelregler för egen produktion etc. I spelregelsmognaden ingår att rigga den scen av tydliga, stabila och konkurrensneutrala spelregler som krävs samt att skapa de kulturella förutsättningar som krävs för att marknaden ska fungera.

* det finns ibland en föreställning att privata alternativ leder till mångfald. Detta stämmer inte alltid. De privata producenterna strävar klart och tydligt (men oftast i det tysta) efter att skapa (åtminstone lokala) monopol. Därför kommer det att krävas av beställaren en strategi för att vårda marknaden; bestämma optimal storlek på affärsenheter, syn på karteller, behov av egenägd produktion som referensobjekt m.m..

* i vanliga fall brukar man säga att marknaden är duktig på att skapar strukturbeslut och dynamik. Så är det inte alltid inom mjuka tjänster. Nedläggningen av ett vårdhem på grund av bristande lönsamhet eller produktutvecklingen av hemtjänster följer en delvis annan logik – inte minst den politiska känsligheten för opinioner. Därför krävs stor eftertanke för hur man kan skapa en gynnsam marknadsdynamik.

Mot bakgrund av tidsförhållanden, organisationens konkurrensmognad, affärskompetens och tanken att skapa en långsiktigt hållbar marknad föreslår vi att konkurrensutsättningen i Nacka får följande operativa mål

* all verksamhet (utom ren myndighetsutövning) ska styras efter en marknadsmodell (vara konkurrensutsatt) från och med 1/1 1999

* de verksamheter som det lämpar sig för, ska vid denna tidpunkt vara konkurrensupphandlade

* de verksamheter som är lämpade för styrning med kundvalsmodell (t.ex. check) ska vara identifierade, styras med checkmodell vid denna tidpunkt eller kunna göra detta inom 12 månader därefter

* det övergripande målet är att hela denna process ska kunna ske på ett sådant sätt att man erhåller oförändrad kvalitet eller förhöjd kvalitet till 5-10% lägre kostnad än idag – förenklat uttryckt mer valuta per insatt skattekrona

* dessutom kan man på detta vis dessutom uppnå mål såsom valfrihet för brukaren, mångfald av producenter m.m.

Vi återkommer i slutet av denna rapport till en idé om en tidsplan för detta som vi med utgångspunkt i våra erfarenheter anser vara realistisk (möjlig) om än något pressad.

Av ovanstående framgår att det föreligger ett uppdrag att genomföra. Kring detta uppdrag finns ett antal intressenter med lite olika intressen illustrerade i figuren nedan.

Vi har en socialnämnd med förvaltning som har att företräda brukarnas intressen och skapa förutsättningarna för en effektiv socialtjänst utsatt för konkurrens inom de ekonomiska ramar som föreligger. Vi har en produktionsnämnd vars intresse borde vara att utveckla en konkurrenskraftig verksamhet som ska kunna vinna konkurrenstävlan.

Vi har ett antal privata aktörer vars intresse ligger i att vara med och tävla, vinna och göra affärer på denna arena. I denna bild ligger också en mer eller mindre tydlig strävan efter marknadsdominans.

Vi har brukare i vars intresse det ligger att få så god service som möjligt men som har begränsat eller praktiskt taget inget ekonomiskt ansvar.

Vi har en kommunledning som vill att konkurrensfrågorna ska lyckas enligt de mål som formulerats. Det finns potentiella avknoppare bland personalen i vars intresse det ligger att få till stånd en så enkel och fördelaktig avknoppning som möjligt.

Slutligen finns det en stor grupp anställda som sannolikt både vill behålla sina jobb, ha någon form av trygghet samt få känslan av att kunna få uträtta ett bra arbete

Intressentbilden illustrerar tydligt att det föreligger intresse- och målkonflikter mellan de olika aktörerna på arenan. En arena som ännu inte är definierad i väsentliga och grundläggande avseenden. Vare sig begrepp eller spelregler är formulerade eller definierade. Därför blir det oerhört centralt att i denna mål och intressekonflikt fastställa vilka intressen som är överordnade alla andra intressen. Såsom vi har uppfattat situationen så är det överordnade intresset att genom konkurrens skapa en så effektiv verksamhet som möjligt, dvs maximal valuta för insatta medel. Övriga intressen såsom valfrihet och ägandeform underordnas därmed detta intresse och blir därmed medel för att uppnå detta övergripande mål. På samma sätt förhåller det sig mer ägarfrågor och personalintressen de underordnas effektivitetsintresset. Det betyder inte att de är ointressanta, långt därifrån, men utgör medel för att uppnå målet.

Vi utgår i det följande från att uppgiften för beställaren (socialnämnden) är att skapa en arena eller scen där detta blir möjligt. För denna arena behövs spelregler och umgängesformer som gör att målet kan nås och berörda aktörer i mesta möjliga mån upplever en vinna - vinna situation. Det måste rimligtvis vara socialnämndens uppgift att skapa och vårda den marknad där tjänster ska upphandlas, beställas och köpas. Detta bör formuleras i någon form av marknadsstrategi.

Det finns ingen fungerande marknad för mjuka tjänster i Nacka idag. Det föreligger inte heller ens ett embryo till spelregler och umgängesformer. Vare sig egen produktion eller beställare har den erforderliga kompetensen för att styra och leda verksamheten på detta vis. Det finns inga genomarbetade regler för hur avknoppningar ska hanteras och hur konkurrensneutralitet ska hanteras. All erfarenhet visar att en snabb och oöverlagd konkurrensutsättning i en sådan situation inte bara motverkar syftet genom att skapa en onödigt dyr verksamhet utan också tenderar att direkt misskreditera modellen. En oöverlagd strategi kan komma att leda till avknoppande företag som går i konkurs, att man väljer leverantörer som är oseriösa, att man blir inlåst i långa och dyra vårdavtal. Det går att peka på ett flertal sådana exempel (omsorgsverksamheten i Järna, ambulanssjukvården, nordöstra sjukvårdsområdet eller oseriösa skalbolagsaffärer hos en av landets mer framträdande vårdproducenter för att ta fyra tydliga exempel). Framgång inom detta fält måste bygga på några vägledande principer; långsiktighet, uthållighet och metodik

Därför måste en klok strategi bygga på att skapa förutsättningar för att formulera strategier och kompetensutveckla både beställare och producenter i en någorlunda rimlig takt.

Det ligger alltså i beställarens intresse att konkurrensutsättningen sker i en sådan takt att den egna produktionen hinner kompetens- och affärsutveckla sig. Risken är annars att all egen produktion kommer att slås ut vid en upphandling och att man som beställare kommer att konfronteras med ett privat monopol i stället för ett offentligt. Det ligger ett alldeles eget värde i att som beställare konfronteras med en mångfald olika producenter både vad avser storlek, ägare, huvúdmannaskap m.m. En av marknadens viktigaste egenskaper är ju just att skapa förutsättningar för mångfald. Samtidigt ligger det i de privata företagens uppenbara intresse att skapa (åtminstone lokala) monopol för de tjänster man erbjuder. Sådant är mönstret på alla marknader. Och vårdmarknaden är om inte monopolistisk så i varje fall oligopolistisk. Det finns idag gissningsvis ett tiotal seriösa entreprenörer som skulle kunna lägga anbud på driften av ett sjukhem. Gruppen är så liten och personkontakterna så goda att man på varje annan marknad skulle tala om risken för fåtalsdominans och kartellrisker. Det är beställarens uppgift att skapa förutsättningar för mångfald. Denna uppstår inte av sig själv.

Då man ska konkurrensutsätta en verksamhet kan man följa två huvudspår; kundvalsmodellen eller beställar-utförarmodellen. De betonar på lite olika sätt syftet med konkurrensutsättningen. Kundval fokuserar på kundrollen och valfrihet. Beställar-utförarmodellen mera på effektivitet, marknadens dynamik och strukturförändringar.

Strävan i Nacka är, såvitt vi kan se det, att gå mot maximal kundvalsmodell under förutsättning att detta inte står i konflikt med effektivitetsmålet.. Problemet är att det inledningsvis kan vara svårt att se var kundvalsmodell och beställar-utförarmodell är att föredra – vi belyser problematiken längre fram. Stundtals kommer nämligen en checkmodell eller en slarvigt sjösatt kundvalsmodell att direkt motverka konkurrensutsättningens yttersta syfte; förhöjd effektivitet. Det är betydligt svårare att ta sig ur felaktiga styrmodeller i en kundvalsmodell än en beställarutförarmodell. Misstag blir så att säga svårare att korrigera.

Därför gäller det att inte i förtid måla in sig i hörn där man inte långsiktigt vill vara. Det gemensamma i dessa båda modeller är emellertid. att de förutsätter förekomsten av en fungerande marknad. Därmed faller sig en både-och-strategi något klokare än en antingen-eller-strategi.

Därför faller sig ett tvåstegsförfarande naturligt. Steg ett; beställaren etablerar en konkurrensmarknad för alla de här berörda tjänsterna genom beställar-utförarförfarandet. Steg två, gå vidare med de delar som är särskilt lämpade för detta till ett kundvalssystem. På detta vis skapas den för båda modellerna nödvändiga marknaden men man tar steget in i kundvalsmodellen efter hand som det för olika verksamhetsområden faller sig lämpligt. I vissa fall direkt i andra fall först i ett andra steg.

Då vi talar om begrepp som marknad för mjuka tjänster förs de omedelbara associationerna till den enkla marknadsmetaforen - torgmarknaden. På den enkla marknaden råder vissa grundläggande förutsättningar. Det finns många producenter som tävlar med varandra om köparnas gunst med pris och kvalitet. Och de välinformerade köparna fattar rationella och genomtänkta beslut. Modellen bygger på några saker

* att det förekommer faktisk tävlan mellan många aktörer både genom att köparen kan välja mellan många olika leverantörer och genom att säljaren kan konkurrera om många olika kunders gunst

* att det förekommer väldefinierade produkter och där avvägningen mellan pris och kvalitet låter sig göras på ett klokt och synligt vis

att det finns välinformerade, rationella kunder som kan och vill välja och dessutom att kunden är densamme som slutanvändaren av tjänster

att man kan välja om i de fall man valt fel, dvs att felaktighet vid val av leverantör enkel låter sig repareras

* att kunden förfogar över köpkraft som gör det möjligt att omsätta sina önskningar och val till handling

* att det förekommer relativt låga in- och utträdesbarriärer för producenterna. Det är lätt att etablera sig och det är lätt att försvinna

På den väl fungerande marknaden finns också etablerade, kända och någorlunda stabila spelregler såsom att

* ingångna avtal hålles och att det vid tvist finns etablerade regler för hantering av denna tvist

* det råder förutsägbarhet vad gäller spelregler och att ingen part ensidigt kan förändra dessa

vinst och lönsamhet är acceptabla begrepp för samtliga de aktörer som uppträder på arenan

* det råder konkurrensneutralitet mellan olika aktörer, dvs ingen har orättmätiga för- eller nackdelar

Idén bygger också på en tanke om att tävlan i sig leder fram till dynamik och utveckling. Lite förenklat; genom att vara först med nya idéer kan man tjäna pengar på dem.

Praktiskt taget inga av dessa förhållanden råder inom socialtjänsten i Nackas område idag. Det finns bara ett fåtal aktörer, det finns inga fungerande spelregler, det förekommer ingen prisbildningsmekanism, kundbegreppet är oerhört diffust och i vissa fall rentav tvivelaktigt. På de flesta områden kan vi inte ens definiera vilka produkter det handlar om. Därför måste introduktionen av en marknad, som kan vara ett mycket effektivt styrinstrument, göras mycket omsorgsfullt och medvetet. Det handlar om att skapa konkurrensmognad – ett begrepp vi kommer att belysa längre fram.

Låt oss börja med att i principiella termer beskriva den tänkbara marknaden med hjälp av nedanstående figur och göra detta genom att beskriva en sorts idealmodell för hur det kan se ut.

Huvudaktören i systemet är längst till vänster medborgarna. De förekommer i tre väsensskilda, men ofta sammanblandade roller; som väljare, som skattebetalare och som klienter (patienter, brukare, omsorgstagare). Det åligger beställaren i form av socialnämnd (och delvis också kommunledning) att väga samman deras intressen och behov till någon form av efterfrågan av tjänster fördelad mellan olika behovsgrupper. En behovsanalys som ska resultera i att man sätter upp mål och ramar för den sociala verksamheten. Detta ska sedan omsättas till en affärshandling eller affärsaktivitet. Detta görs genom att en marknads- och konkurrensstrategi formuleras i vilken bland annat köpkraften fördelas. Det vi brukar kalla beställarbudget.

Köpkraften i denna modell fördelas i grova drag på två helt olika vis. Dels genom att en viss del fördelas i form av checkar direkt till de berörda brukarna – här får vi en renodlad kundvalsmodell – och dels genom att beställaren i ett upphandlingsförlopp upphandlar tjänster på en marknad. Denna form av upphandlingar är klart och tydligt reglerade i lagen om offentlig upphandling (LOU) samt i viss mån av kommunallagen (KL) samt förvaltningslagen (FL).

Beställarens motparter och leverantörer av tjänster inom ramen för checksystemet kan vara såväl privata (konventionella företag, kooperativ eller brukardrivna organisationer) som offentliga producenter. Ur beställarens synvinkel är ägandeförhållandena hos de som levererar tjänsterna (i denna idealmodell) strängt taget ointressanta. Man har en enbart en affärsrelation. Man har inom ramen för sin konkurrensstrategi strängt taget bara två uppgifter i relation till producenterna. Att inom checksystemet legitimera de aktörer som har rätt att arbeta med checken samt inom beställarutförarsystemet upphandla så kostnadseffektivt som möjligt. Dessutom har man naturligtvis ett mycket klart och tydligt uppföljningsansvar mot alla aktörer.

Ur den offentlige producentens perspektiv är bilden dock helt annorlunda. För att överhuvudtaget kunna delta på en nyskapad marknad måste man i ett första steg kompetens- och affärsutveckla den egna produktionen både så att den har en effektivitet som gör den konkurrenskraftig och så att den har en affärskompetens så att den kan göra affärer. Detta är för många ett mycket stort steg både kunskapsmässigt och känslomässigt.

Beställaren har alltså enbart en affärsrelationen med producenterna och den offentliga produktionsledaren en ledningsrelation i ägarrollen med sina enheter. För båda dessa parter är detta en helt ny ledningssituation och erfarenhetsmässigt ganska svår.

Låt oss illustrera med ett exempel; kvalitet. I den traditionella organisationen ägs kvalitetsproblemet av många olika parter. I denna modell ägs kvalitetsproblemet bara av två parter, brukaren och beställaren som representant för denne. Brukaren flaggar för om man är nöjd med kvaliteten eller ej, röstar med fötterna i checksystemet och gör sin röst form i olika former av patientenkäter. Beställaren är den som avgör frågor som berör balans mellan pris och kvalitet, sätter nivåer mot bakgrund av detta om rimlig kvalitet och gör värderingar av typen "value for money". Beställaren är också den som tar alla prioriteringsbeslut.

Producenten har i denna modell inte som uppgift att fatta beslut om vad som är rimliga kvalitetsnivåer eller vad som är rätt mått på kvalitet (även om man naturligtvis besitter en massa kunskap som kan vara till glädje för beställaren vid beslutsfattande) utan har att använda kvalitet som konkurrensmedel, dvs kunna erbjuda maximal kvalitet för de kostnader en verksamhet har. Detta är för producenterna en fullständigt ny roll. Som personal blir man i denna ,modell inte längre klientens advokat eller språkrör. Omställning är erfarenhetsmässigt mycket svår för alla parter

För beställaren handlar det om att skapa en arena där konkurrensneutralitet råder mellan olika aktörer. Det handlar normalt sett om att försäkra sig om att den egna produktionen vare sig har orimliga fördelar eller nackdelar av att vara offentligägd. Det finns idag t.ex. i det kommunala reglementet för Nacka kommun tydliga sådana konkurrenssnedvridande inslag som både gynnar och missgynnar egen produktion.

Modellen för att styra de externa producenterna brukar vi kalla entreprenadsstyrning. I många offentliga organisationer brukar beställar utförarstyrning mot de interna producenterna kallas intraprenadsstyrning. Syftet med detta är att för de interna enheterna skapa en uppsättning spelregler som utgör förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan de interna och externa enheterna (avtalsrätt, tvist, avkastning, strukturbeslut, vinst, ägarroll etc). Formulering av dessa spelregler är en fråga som då det gäller ägar och ledningsfrågor åvilar produktionsledningen och då det gäller avtal- och marknadsfrågor åvilar beställarledningen.

Men det ligger också en annan djupare innebörd i beställar-utförarmodellen som handlar om att bryta hela det ledningsmönster som präglar offentligt styrd verksamhet. Den vänstra bilden nedan illustrerar det konventionella top-down perspektivet med stark styrning, kontroll och initiativ uppifrån och kunden i pyramidens botten. Styrningen har också tenderat att bli detaljerad och regelorienterad. Det blir också väldigt oklart vem ledningen representerar; organisationen eller kunden.

Beställar-utförarmodellen och kundvalsmodellen ändrar radikalt på dessa förhållanden. Modellen är till sin kärna horisontell, kunden sätts i fokus och ledningsrelationerna tenderar att bli radikalt annorlunda. Det kommer att kräva en helt ny ledningsroll för samtliga aktörer.

Beställarens uppgift blir nu att sätta mål och företräda kunden/brukaren. Producentens uppgift blir att lösa uppgiften så rationellt som möjligt. Detta betyder slutet för regelstyrningen och utveckling av målstyrningsmodellen. Men produktionsledningens roll blir också annorlunda. Som produktionsledare företräder man ägarna och ska verkställa deras uppdrag. Ledningen är av utpräglad "leading from behind natur" och handlar mer om support än styrning. Detta kommer att förändra alla styrnings- och rapporteringsrutiner för verksamheten.

Den stora omställningen kommer att handla om att övergå från ett vertikalt, top-down, kommando - tänkande till ett horisontellt jämbördigt dialogtänkande. Erfarenheten visar att detta är svårt för alla parter. Kanske den svåraste delen av omställningsprocessen.

Ett särskilt problemområde är de verksamheter där man av olika skäl vill möjliggöra avknoppning av verksamhet för att den ska kunna övertas av personalen i bolagsform eller kooperativ form, eller kanske tom av brukarna i form av en ideell förening. Hela denna process regleras tämligen klart i LOU.

Varje avknoppning måste ske som ett regelrätt upphandlingsförfarande där även externa aktörer måste inbjudas att tävla om anbudet. Det får i princip inte förekomma någon form av direktavknoppning (eller styrda anbudsförfaranden). Man kan t.ex. inte överta existerande interna s.k. avtal eftersom det inte kan förekoma civilrättsliga avtal mellan aktörer inne i den kommunala organisationen. Så ur beställarens synvinkel är detta ett enkelt problem. Avknoppningar behandlas på samma sätt som alla andra upphandlingar – de ska utsättas för en konkurrenstävlan. Men det betyder att beställaren genom sin upphandlingsstrategi och krav på leverantörer antingen kan skapa eller undanröja möjligheter för nya aktörer att slå sig in på marknaden, t.ex. bara genom att ställa vissa krav på affärsmässig kompetens, storlek och soliditet på budgivande producenter, betalningsrutiner etc. Innehållet i denna strategi bör alltså formuleras så att den maximalt gynnar konkurrensutsättningens övergripande syfte – effektivitet framför alla andra mål. Då kanske ett delmål blir att skapa en marknad där även avknoppare kan rymmas.

Ur produktionsledningens perspektiv är problemet något mera delikat. Egen produktion måste rimligtvis kompetensutvecklas innan konkurrensutsättningen kan börja på allvar. Samtidigt kommer det att finnas personal och chefer i den egna verksamheten som gärna vill genomföra en avknoppning. Erfarenheten säger att för att detta ska bli framgångsrikt krävs stöd och kompetensutveckling även för dessa . Detta kan rimligtvis inte ske inom ramen för produktionsledningens verksamhet eftersom det skulle betyda att man kompetensutvecklar sina egna konkurrenter. I ett sådant läge blir produktionsledarrollen praktiskt taget omöjlig ur ett trovärdighetsperspektiv inför den egna personalen. Uppgiften måste ligga hos någon form av konkurrens- eller avknoppningsfunktion inom kommunen. Här måste man ta ställning till mängder av frågor, t.ex. om avknoppare får förbereda sin process på arbetstid, om de ska ges resurser för kompetensutveckling etc. Allt detta bör regleras i någon form av produktions och intraprenadstrategi samt i en avknoppningspolicy.

Ser vi det dessutom ur potentiella avknoppares perspektiv dyker det återigen upp intressanta frågor. För att kunna lägga anbud måste det finnas bolag, eller bolag under bildande (en särskild juridisk form). Äger man ett fåmansföretag kan man inte under normala betingelser erhålla arbetslöshetsersättning. Är jag beredd att trots detta delta i tävlan? Vilket riskkapital kommer det att krävas av mig, vilken likviditet? Vilka borgensåtaganden kommer min checkkredit att kräva? Det finns mängder av sådana frågor som måste besvaras. Dessutom finns det en annan oerhört central fråga som måste besvaras. Sker avknoppningen av offensiva skäl (t.ex. en unik affärsidé) eller defensiva (t.ex. komma bort från den tvångströja en kommunal organisation utgör eller den upplevda bristen på pengar). Det finns gott om erfarenheter av det senare. De flesta har misslyckats. Ett av de tydligaste exemplen vi arbetat med var de "misslyckade" försöken att knoppa av Sabbatsbergs sjukhus i personalregi för att förhindra nedläggning. Det uppstår ju inte mer pengar bara för att man knoppar av, poängen med konkurrensutsättning är det motsatta, dvs att kunna få ut mer för mindre insatta resurser.

Ur ett politiskt perspektiv är bilden kanske också en aning komplicerad. Syftet med konkurrensutsättningen är, som vi har förstått det, inte i första hand avknoppning utan att skapa högre effektivitet. Samtidigt kan man ha förespeglat personal möjligheten att avknoppa i någon form direktavknoppning utan konkurrens vilket dels strider mot lagen om offentlig upphandling och dels mot konkurrensbeslutets grundavsikt – syftet är ju inte i första hand avknoppning utan ökad effektivitet. På denna punkt krävs det en politisk tydlighet eftersom det kommer att uppstå mål- och intressekonflikter. Här föreligger det dessutom i Nacka kommun, hos de olika aktörerna en oklarhet om vad som är personliga åsikter hos enskilda beslutsfattare och vad som är fattade beslut. Denna oklarhet fungerar som vi har uppfattat både missvisande och osäkerhetsskapande. Trovärdigheten hos olika aktörer minskar.

Låt oss ta ett exempel från begreppet affärsenhet. Affärsenhet definierar vi som den ekonomiskt och verksamhetsmässigt avgränsbara enhet på vilken det går att lägga ett anbud. Beställaren avgör vad som ur ett marknads- och konkurrensmässigt perspektiv är lämplig storlek och omfattning på en affärsenhet. Detta sker utifrån avvägningar om effektivitet, stordriftsfördelar och smådriftsnackdelar, antalet affärsenheter, marknadsdynamik, geografisk placering, funktionella samband etc. Detta betyder att en affärsenhet kan omfatta flera arbetsplatser. Avknoppningar sker ofta med utgångspunkt i personalens behov och önskningar på en arbetsplats. Om verksamheten ska styras av de övergripande målen innebär det att avknopparnas intresse av att avgränsa en affärsenhet måste stå tillbaka i förhållande till beställarens. Detta betyder att avknoppare kan "tvingas bort" från en konkurrenstävlan eftersom den affärsenhet som utbjudes har en annan avgränsning än vad avknopparna tänkte sig.

För att effektivt kunna styra i denna typ av modell kommer det därför i en konkurrens, marknads och upphandlingsstrategi att behöva tas ett stort antal beslut som berör innebörden av ett antal begrepp och fenomen samt ett stort antal policyställningstaganden bl.a.

* affärsenhet; vad är den optimala storleken på en enhet med vilken man gör affärer, vilket bestäms bl.a. produktionsförutsättningar och beställarens önskan om en väl fungerande marknad

* avtalslängd, vilken avtalslängd är lämplig mot bakgrund av verksamhetens art, omställningskostnader och behovet av förnyade upphandlingar. Detta kommer förmodligen att variera mellan olika områden

* anbudsvärderingsprinciper; hur ska begrepp som pris och kvalitet, leveranstrygghet m.m. hanteras. Angivet pris är ju sällan hela det som sedan blir kommunens kostnad för ett upphandlat anbud

* principer för att skapa konkurrensneutralitet; vilka spelregler ska gälla för interna och externa aktörer

* vilka spelregler ska gälla för intern produktion – s.k. intraprenader. Detta handlar om ett vitt spektra av frågor såsom styrning, rapportering, vinst, hantering av överskott och underskott, nedläggningsbeslut etc

Det finns också ett betydande antal begrepp och relationer som måste klargöras för att sunda affärsrelationer ska kunna uppstå, bl.a.

* affärsmässighet – vad innebär detta för en marknad med mjuka tjänster och där långsiktiga vinna-vinna relationer eftersträvas

* konkurrens; vad menar vid med konkurrens och när präglas samspelet mellan beställare och producenter av konkurrens och när är samverkan det dominerande

hur ser man som beställare på risken för privata monopol och oligopol samt behovet av mångfald av olika leverantörer

* hur ser man som beställare på skillnaden mellan prestation och resultat. Man upphandlar ofta prestation (hemtjänsttimme) därför att det är det mest praktiska, men vill egentligen ha ett resultat (god omvårdnad i hemmet)

* hur ska man hantera relationen pris – produkt – kvalitet? Vad är relationen mellan de tre begreppen

* vad är innebörd av och relationen mellan begreppen; behov – önskemål – efterfrågan? Kan man inom alla områden verkligen hävda att efterfrågan och behov är kongurenta begrepp

* vad innebär kundbegreppet inom denna sfär - vem är kund? Har kunden alltid rätt? Och hur kommer kundens behov eller önskemål till uttryck i form av efterfrågan?

* hur ska man se på utförsäljning av anläggningar och tillgångar? Ska avvecklingskostnader för detta bakas in i en anbudsvärdering och vilka ska värderingsprinciperna vara?

Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att sortera i dessa begrepp men de måste definitivt klarläggas i en beställar och konkurrensstrategi.

Vid sidan av detta finns ett antal frågor och spelregler för den interna produktionssidan som måste klaras ut för att konkurrenstävlan ska kunna ske under konkurrensneutrala villkor. Vad vi skulle vilja kalla intraprenadsspelregler

* bärande av över- och underskott samt användning av dessa

* bärande av strukturomställningskostnader

spelregler kring personal och lokaler

styrning och rapportering

Att styra mjuk verksamhet i en konkurrensvärld där beställar-utförarmodellen utgör ett väsentligt inslag innebär att relationen mellan beställare och producent regleras i någon form av avtalsförhållande. Denna omständighet kan i bland leda till uppfattningen att beställarstyring i första hand är en fråga om att formulera rätt avtal. Detta är viktigt men enligt vårt förmenande inte kärnan i beställar-utförarmodellen.

Beställningsförloppet regleras vid sidan av sunt affärsmässigt tänkande av kommunallag, förvaltningslag samt i mycket hög av lagen om offentlig upphandling. Det första naturliga steget är att formulera en strategi för vad man vill uppnå med konkurrensutsättningen och hur detta ska uppnås. Därefter bör man formulera en upphandlingsstrategi dvs hur ska upphandling ske, i vilka affärsenheter, på vilket sätt, vilka avtalslängder, hur ska anbud värderas, vad är ett affärsmässigt agerande etc. Dessa steg är långt ifrån triviala och utgör en sorts förutsättning för att genomföra en framgångsrik beställning.

Därefter kan man i det tredje steget formulera ett förfrågningsunderlag som både ska uppfylla verksamhetsmässiga och affärsmässigt sunda krav samt de formella krav som ställs i LOU. Kärnan i förfrågningsunderlaget är ofta någon form av kravspecifikation. Detta leder till att man från ett antal konkurrerande producenter erhåller anbud eller offerter. Dessa ska sedan preliminärt värderas varefter förhandling med de mest intressanta budgivarna inleds. Denna förhandling blir i den bästa av världar en arena för gemensam problemlösning och i den sämsta av världar en kamp på liv och död.

Därefter sluter beställaren avtal med den producent som upplevs som mest fördelaktig med beaktande av alla relevanta faktorer, vilket inte behöver vara, men kan vara, lägsta kostnad. Kärnan i detta är att i förväg ha utomordentligt väl definierade kriterier för hur man väljer rätt producent.

Då avtalet trätt i kraft följer en kontinuerlig uppföljning och dialog mellan producent i vilken en kontinuerlig styrning av verksamheten äger rum. Denna följs hos beställaren av en utvärdering och analys av hela förloppet vilket ska utgöra grund för nästa upphandlingsomgång. Förloppet redovisas schematiskt nedan.

Beställarcykeln, som vi döpt detta förlopp till, ger också en fingervisning om beställarfunktionens arbetsuppgifter, antyder en årsarbetscykel samt pekar på kompetensbehoven.

Erfarenheterna från arbetat med ett stort antal beställarstaber visar några saker

* genomgående underskattar man hur arbetskrävande denna form av styrning är. Dialogen och uppföljningen med producenterna är mycket arbetskrävande.

* det vanligaste misstaget kring modellen handlar om att man tror att kärnan i modellen utgör avtalet. Så är det inte. Kärnan i modellen är, som i all annan långsiktig affärsverksamhet och där produkt och affärsrelationer är komplexa, den förtroendefulla dialogen mellan beställare och producent.

* ett annat vanligt misstag är att beställaren skapar en antagonistisk relation med producenterna bl.a. genom att i förhandlingar utnyttja sitt överläge till att skapa vinna-förlorarrelationer som ingen part tjänar på långsiktigt. Överhuvudtaget ligger det i konsten att inom ramen för denna modell veta när man har en samarbetsrelation med och när man har en motpartsrelation med den andre. Detta förutsätter klara rolluppfattningar och stabila och tydliga spelregler.

* det är också vanligt att man underskattar betydelsen av en genomtänkt strategi för konkurrens och upphandling och slarvar –över denna fas vilket nästan alltid straffar sig i ogenomtänkta och för beställaren ofta mycket dyra affärsrelationer. Det finns rikligt med erfarenheter kring just detta.

* ett särskilt problem är att inom denna typ av verksamheter är det producenterna som både har den bästa verksamhetskunskapen, högsta verksamhetskompetensen och den mest utvecklade entreprenörsförmågan – det ligger så att säga i modellens natur. Svårigheten för beställaren är att skapa en sådan relation med producenterna att deras innovativa förmåga utnyttjas i hela affärsrelationen

* det är också vanligt att avtal sluts enbart utifrån en värdering av angivet pris i ett anbud. Det är lätt att falla för lockelsen att välja det till synes billigaste anbudet. Det finns då några saker värda att komma ihåg. Den första är att av producenten angivet pris bara är en del av beställarens kostnad. Den andra är att begreppet kvalitet i vid mening måste värderas för att en bra upphandling ska kunna ske. För att detta ska kunna ske måste kvalitet både kunna definieras och i viss mån kunna mätas.

Det kan också vara viktigt att erinra sig om i vilket sammanhang som beställaren arbetar. Uppdragsgivaren är den politiska nämnden som utifrån politikens krav fattar beslut om prioriteringar, effektivitet, valfrihet, tar ställning till behov etc. Detta resulterar i ett uppdrag till beställaren som omvandlar detta uppdrag till en sorts affärsrelation i samspel med ett antal producenter.

Beställaren formulerar strategi, beställer, ägnar sig åt problemlösning och följer upp. Allt detta förutsätter en god verksamhetskunskap, affärsmannaskap och förmåga att leda i en politiskt styrd miljö

Bilden pekar också på behovet av att göra en klar och tydlig rollfördelning mellan politik och tjänstemannaorganisation. Politikens uppgift är att sätta mål, prioritera och ställa krav. Förvaltningens uppgift är att göra affärer och lösa uppdraget

Det måste finnas en mycket tydlig demarkationslinje mellan tjänstemannaorganisationens genomförandeuppdrag och politikens uppgift att formulera och fatta beslut om övergripande spelregler och policies. Lite förenklat ; politiker sätter mål och tjänstemän gör affärer. Dessutom kommer sekretesslagen och dess regler som gäller vid upphandling att sätta upp mycket tydliga brandväggar för vilka aktörer som är behöriga eller icke behöriga att vistas innanför den affärsmässiga sekretessens brandmur. Erfarenheten visar att man ofta väljer att ha de olika nämndernas presidier samt en väl definierad tjänstemannagrupp innanför brandväggen under det konkreta upphandlingsarbetet, övriga utanför. Detta leder till en helt ny politisk roll. Politiken återförs till sin ursprungliga arena så att säga; att formulera övergripande principer och strategier, medan möjligheterna att intervenera i drift och ledning mycket tydligt reduceras både i upphandlingsfasen och i driftsfasen

Eftersom modellen utesluter möjlighet att detaljstyra eller intervenera i produktionen innebär detta alltså en omvärdering av den politiska rollen och ställer helt andra krav på den politiska kompetensen. Är ett avtal slutet så är det, såväl internt som externt – detta kräver konkurrensneutraliteten.

För att på ett effektivt sätt kunna konkurrensutsätta och uppnå de mål som angivits förutsätts att organisationen och systemet i stort är konkurrensmoget. Erfarenheten visar att konkurrensutsättning i en omogen miljö ofta leder till direkt motsatta effekter i förhållande till vad man vill uppnå Denna konkurrensmognad består av tre delar beställarmognad, producentmognad och spelregelsmognad.

I beställarmognad ingå bl.a. en beställar och konkurrensstrategi samt bemanning och kompetensutveckling av beställarfunktionen. Detta innebär att man såväl tillskapar en faktiskt kunskap som att man bygger upp en beställarfunktion med "rätt kulturell identitet", vilket är det verkligt svåra. Den övergripande strategin är nödvändig för veta vilka mål som ska uppnås, vilka prioriteringar som gäller samt hur man ska ta sig till det avsedda målet

I producentmognad ingår kompetensutveckling i affärsutveckling konkurrensfrågor, spelregler för egen produktion etc. Men det bygger också på att finns tillräckligt många tävlande aktörer för att man ska kunna tala om verklig konkurrens.

I spelregelsmognaden eller marknadsmognad ingår att rigga den scen av tydliga, stabila och konkurrensneutrala spelregler som krävs samt att skapa de kulturella förutsättningar som krävs för att marknaden ska fungera. Dessutom krävs att dessa regler är kända, accepterade och av aktörerna uppfattade som rimliga eller legitima.

Konkurrensutsättning kan förleda en att tro att relationen mellan aktörerna enbart präglas av konkurrens och motsatsförhållanden. Detta är fel. På en sund marknad för komplexa tjänster förekommer alltid ett växelspel mellan samverkan OCH konkurrens. Valet mellan det ena och det andra beror på frågans art, tidsförhållanden och en mängd andra faktorer, t.ex. vilken fas av beställarcykeln man befinner sig i för tillfället.

Det är också lätt att tänka på marknad såsom torgmarknad, lösgodisbutik eller järnhandel. Dvs som en sorts dagligvarumarknad med tävlan mellan många producenter om köparens gunst medan köparen trolöst hoppar från leverantör till leverantör i takt med olika tillfälliga erbjudanden.

Så är det naturligtvis inte med många av de tjänster vi här talar om. Parterna är beroende av varandra i en samspelsrelation samtidigt som ett motpartsförhållande råder. Man är också beroende av en viss permanens i affärsrelationen till följd av olika sorters bindningar.

* tekniska bindningar som kan ha att göra med olika produktionssystem; datorer, utspisningsystem, diagnossystem etc

* kunskapsmässiga bindningar som handlar om att lära sig motpartens behov, önskemål, situation och förutsättningar

* tidsmässiga bindningar som handlar om att parterna anpassar sig till varandra – det blir dyrt med skilsmässa

* sociala bindningar som har att göra med att människorna i de olika organisationerna lär sig samverka och lösa problem tillsammans

Dessa bindningar är av en dubbelbottnad natur. Stundtals bidrar de till att sänka kostnaderna stundtals fungerar de kostnadsdrivande. Anpassning mellan beställare och leverantör kan ibland drastisk sänka kostnaderna vilket kan tala t.ex. för långa avtalslängder. Men å andra sidan kan de skapa ett ömsesidigt beroendeförhållande vilket på ett osunt vis kan minska konkurrensförhållandet. Mycket talar för att för stor affärsmässig lösaktighet och trolöshet blir dyrt för båda parter. Omställningskostnaderna blir helt enkelt för höga. Vi talar här om en affärsverksamhet som företer större likhet med komplexa systemföretag som Toyta och IKEA än lösgodisbutiker och torgmarknader, vilket kräver en syn på affärer som står mera i samklang med den förra än den senare synen.

I bilden nedan har vi försökt skissera på hur de två relationerna mellan beställare och producenter kan se ut; samspelsrelationen och motpartsrelationen.

En del av relationen handlar om en motpartsrelation, där motsatsförhållandet betonas. För beställarens handlar det om att erhålla valuta för pengarna ofta i det direkta upphandlingsförloppet. För producenterna handlar det om att skapa en konkurrensstrategi så att man kan trimma och utveckla sin organisation att vinna en anbudstävlan

Den andra delen av relationen – samverkansdelen – handlar om de båda parternas långsiktiga intresse av att utveckla verksamheten på sikt. Detta sker ofta i de delar av beställarcykeln som handlar om uppföljning och strategidiskussioner. För beställaren handlar om den långsiktiga marknadsutvecklingen, att skapa nätverk och samverkanskedjor liksom att bygga upp förtroendefulla relationer med leverantörerna. Att skapa förutsättningar för en gynnsam marknadsdynamik. För producenterna handlar det om verksamhetsutveckling och att bygga upp förtroendefulla kundrelationer

Den vanligaste missuppfattningen kring beställar-utförarmodellen är just betonandet av konkurrens- och motsatsförhållandet, vilket innebär att man helt missar samverkansrelationen och det stark innovativa, utvecklande och kostnadsbesparande inslag denna del av relationen har. Konsten för de båda parterna är att veta när och hur rollskiftet mellan de båda positionerna ser ut. Detta kräver konkurrensmognad i begreppets djupare mening.

Det finns sammanhang då det kan vara en särskild poäng att inte konkurrensutsätta en verksamhet därför att det skulle motverka syftet med det man vill uppnå. Eller då man bör upphandla på ett sådant sätt att parternas samverkan förstärks trots konkurrensutsättningen t.ex.

* då det handlar om integrerade system som inte låter sig produktifieras

* då samverkan mellan aktörer leder till viktiga synergieffekter. Man skulle kunna exemplifiera med samverkanskedjor kring strokepatienter

* då det kan vara viktigt att äga egen produktion för att ha referensobjekt, behålla kunskap eller kunna styra mera exakt eller för att kunna garantera leveranssäkerhet

* vid myndighetsutövning och andra uppdrag som ej får konkurrensutsättas till följd av lagstiftning

* då det inte finns en marknad med kompetenta/seriösa aktörer

En näraliggande, men inte helt identisk fråga är när det är väsentligt, viktigt eller nödvändig att äga egen produktionskapacitet.

* när garanti för leverans måste föreligga och marknaden inte kan ge detta. Man bör betänka att beställaren har ansvar enligt olika lagrum för att leverans av lagstadgade tjänster tillhandahålls om det uppstår "leveransproblem" är det beställaren som har myndighetsansvar för att tjänsten erbjuds. Om leverantör sviktar ska detta icke drabba brukaren utan är en affärstvist mellan beställare och leverantör/producent. Beställaren är garant mot kunden/brukaren

* när det är dyrt att låta marknaden agera i form av höga barriärer för in- och utträden på marknaden

* när situationer tenderar att bli av monpolkarraktär och då det är att föredra ett offentligt monopol framför ett privat monopol

* när en tjänst inte låter sig köpas eller styras i en beställar-utförarmodell eller kundvalsmodell därför att den är för komplex och svårdefinierad

För att kunna sätt mål för en konkurrensutsättning samt ange en klok väg för att ta sig dit (en strategi eller plan) krävs att man har en någorlunda rättvisande bild över det nuläge som råder. Vår bild av läget i Nacka sommaren-hösten 1997, som vi erhållit efter bl.a. intervjuer, seminarier, kontakter (med chefer, politiker och personal) och dokumentsstudier är följande.

Det finns i organisationen ett antal vilseledande föreställningar om hur verkligheten är som i större eller mindre omfattning florerar och som skapar förvirring och osäkerhet och därmed försvårar en framgångsrik konkurrensutsättning. Detta är naturligt i samband med alla större förändringsprocesser, men bör icke desto mindre hanteras på ett konstruktivt sätt. Följande myter, åsikter, föreställningar eller vanföreställningar har vi stött på;

det finns en gräddfil för avknoppare, som innebär att man slipper konkurrensutsättas vid avknoppning

det finns här och var en föreställning om att avknoppning leder till att verksamheten ska befrias från styrimpulser och att framförallt att de ekonomiska restriktionerna och sparbetingen ska försvinna

* check är alltid att föredra framför en beställar-utförarmodell eftersom den ger tydligare kundvalssituation

* konkurrens blir alltid billigare än att arbeta konkurrensskyddat

* privata företag är att föredra framför offentliga producenter eftersom de är billigare

* att organisationen i stort skulle kunna konkurrensutsättas med början januari 1998

Samtliga dessa myter eller vanföreställningar är felaktiga eller i varje fall ogrundade och utgör därmed ett hinder för en framgångsrik konkurrensutsättning. Tvärtom kan man säga följande

lagen om offentlig upphandling förutsätter och kräver i princip att ALL entreprenadläggning föregås av en konkurrensupphandling. Det finns ingen möjlighet för avknoppande enheter att överta rådande avtal från kommunal produktion, t.ex. kring lokalvård eftersom det per definition inte går att sluta juridiskt bindande avtal mellan olika delar av den kommunala verksamheten. Det existerar med andra ord inga sådana avtal att överta.

poängen med konkurrensutsättning är ju att höja kvalitet och spara pengar, vilket betyder att tvärtemot mot vad man tror kan det finansiellt bli väl så tufft att driva en avknoppad enhet som att driva en verksamhet idag. Däremot förändras styrimpulserna så att de i vissa avseenden blir färre medan de i andra kanske blir mer reglerande.

* om check är att föredra eller ej beror i första hand på vilka mål som är viktiga. Checksystemet fokuserar på valfriheten. Ibland sammanfaller dessa mål men ibland förekommer en väldigt klar målkonflikt. Denna konkurrensutsättning har, som vi har förstått det, som sitt viktigaste mål att höja effektiviteten, utväxlingen på varje skattekrona. Vi diskuterar frågan på djupet längre fram

det finns idag inget stöd för att säga vilken aktörsgrupp – privata eller offentliga - som är billigast däremot ligger det i konkurrensutsättningens grundidé att ha en mångfald av aktörer såväl offentliga som privata för att skapa tävlan och jämförbarhet. I synnerhet i inledningen av ett konkurrensarbete är det en särskilt viktig poäng att privata aktörer börjar uppträda på arenan. Det finns gott om exempel på konkurrensupphandlingar där egen-regibudet varit billigast och det finns gott om exempel på motsatsen. Allt pekar på att det är själva sättet som konkurrensutsättningen äger rum på som avgör vilka effektivitetsvinster som går att få hem. Ägarfrågan är mindre viktig i sammanhanget.

* det finns tydliga situationer där konkurrensutsättning, inte minst med checksystem, leder till snuttifiering och suboptimering av vård- och behandlingskedjor med kostnadsökning som följd. Rehabilitering av strokepatienter kan vara ett exempel på detta sönderstyckad primärvård en annan

* mot bakgrund av de tidsförhållanden en konkurrensutsättning kräver, inte minst reglerade i LOU, samt vad som krävs i form av förhandlingar och starttider för större objekt är driftsstart januari 1998 helt otänkbart om vi talar om verksamheten i sin helhet. Däremot kan naturligtvis enstaka objekt konkurrensutsätta såsom en sorts pilotprojekt ägnade att skapa lärdomar både för beställare och producenter. Dessutom torde detta ha ett visst symbolvärde för organisationen i sin helhet. Man signalerar ju; det är allvar med konkurrensutsättning och inte bara prat eller en allmän politisk önskan.

Vi har också stött på frågeställningar och paradoxer som bör lösas upp för att man ska kunna lyckas i ett konkurrensarbete

* vem leder avknoppningsprocesserna – det kan inte rimligtvis vara produktionschefen. Vem är alltså organisationens avknoppningsledare och vilka spelregler gäller för detta

* vilken är den politiska rollen i produktionsstyrelsen – att avveckla eller utveckla verksamheten. Svaret på frågan är viktig och bör vara en del av den produktionsstrategi som formuleras

* hur sker samspel mellan kommunledning, socialnämnd och produktionsnämnd i dessa frågor då det gäller spelregler, utförsäljning av tillgångar etc.

vidare förekommer det oklarheter hos praktiskt taget alla aktörer om konkurrensutsättningen verkliga syfte, trots vad som sägs i olika beslutsdokument. Många tror att avkommunalisering eller privatisering utgör ett mål i sig, vilket det mycket väl kan vara. Men då är det övergripande målet ett annat än att höja effektiviteten, vilket då bör sägas tydligt så att alla aktörer kan anpassa sitt agerande efter detta. Detta är en huvudfråga som bör besvaras i den beställarstrategi som formuleras

Då en offentlig verksamhet ska avknoppas vare sig det är till tidigare anställd personal eller till privata entreprenörer uppstår ett samspel mellan flera olika parter, vilket ofta leder till att flera olika avtal måste mejslas fram.

Till att börja med måste beställaren sluta ett driftsavtal med den nye entreprenören. Detta är den enkla delen, även om detta i sig kan upplevas svårt nog första gången. Detta avtal sluts efter en konkurrensupphandling enligt lagen om offentlig upphandling.

Vidare måste ett utförsäljnings/avknoppningsavtal slutas som berör all överlåtelse av produktionsresurser, såvida inte kommunen avskriver detta eller har användning för detta på annat vis. Det är oklart vilken kommunal part som leder/styr och sätter spelregler för denna process och gör den konkurrensneutral gentemot t.ex. intern produktion. Här är det också viktigt att kommunen har en uppfattning om vilka produktionsresurser som är strategiskt viktiga att äga på lång sikt för att bibehålla förutsättningar för en dynamisk marknad och inte utveckla ett ogynnsamt och ensidigt beroendeförhållande till leverantörer som äger strategiska nyckelresurser t.ex. i form av sjukhem, gruppbostäder etc.

För det tredje måste finnas någon form av avtal eller överenskommelse med personal/fackliga organisationer som reglerar övergången till ny arbetsgivare och spelregler för de som följer med respektive inte följer med – någon form av personalpolitisk policy.

För det fjärde måste man formulerar spelregler och policy för hur man ska hantera de anställda som vill knoppa av och i konkurrenstävlan starta eget. All erfarenhet visar att de knappast kan göra detta (annat än undantagsvis) utan någon form av affärsutbildning som bör (måste?) vara skräddarsydd på ett helt annat sätt än konventionella starta eget kurser. Detta kan ju rimligtvis inte ske inom ramen för den kompetensutveckling som sker i produktionsledningens regi, eftersom man ju är varandras konkurrenter. Man måste också bestämma andra spelregler som har att göra med affärsmässig sekretess, lojalitet, rätt att avsätta arbetstid för att förbereda avknoppning etc.

För det femte leder varje avknoppning till någon form av avvecklingskostnad eller omställningskostnad i form av friställd personal, friställda lokaler, kostnader för upphandling m.m. Man måste också ta ställning till hur dessa kostnader ska hanteras

Vi får alltså ett sorts triangeldrama av följande slag

Inom socialtjänsten i Nacka kommun förs det en diskussion om huruvida egen produktion alltid har/ska ha rätt att lägg anbud på en verksamhet som konkurrensutsätts. Svaret på denna fråga är en relativt självklar konsekvens av det syfte konkurrensprogrammet har. Om syftet, som vi här utgår från, är att skapa ökad effektivitet blir konsekvensen rimligtvis att alla aktörer som är kompetenta och villiga att lämna bud också ska få tillfälle att göra det. På så sätt ökar chanserna att hitta en aktör som levererar en given kvalitet till lägsta pris. Vem som äger produktionen är ointressant eftersom syftet är att uppnå högsta möjliga effektivitet. Alltså bör egen produktion ha rätten att delta i varje tänkbar konkurrenstävlan.

Nu skulle man ju ändå kunna säga att kommunal produktion inte bör eller får delta av flera olika skäl. Ett skulle t.ex. kunna vara att de bedöms som mindre effektiva än privata företag, men då innebär ju en möjlighet att anbudstävla inget problem eftersom egen produktion automatiskt slås ut. Men om man däremot icke tillåter detta uppstår två negativa effekter. För det första kan man ju ha misstagit sig eftersom egen produktion mycket väl kan vara effektivast, vilket inte minst upphandlingen av primärvården i Södertälje visade. För det andra så innebär reducering av antalet tänkbara budgivande aktörer automatiskt en risk för att övriga inte anstränger sig lika mycket. I båda dessa fall motverkar man genom utestängning av egen produktion från rätten att delta i anbudstävlan konkurrensutsättningens avsedda syfte

Ett annat skäl att inte tillåta egen produktion att delta i konkurrenstävlan är att det övergripande syftet inte är högsta effektivitet utan privatisering av produktionen. Om syftet är detta ska naturligtvis inte egen produktion lägga anbud och produktionsledarens roll omvandlas till att bli avvecklingsledare. I så fall bör detta syfte tydliggöras så att alla aktörer kan anpassa sig efter detta.

Sammanfattningsvis leder kravet på konkurrensneutralitet och tolkningen att konkurrensutsättningens syfte är att i första hand höja effektiviteten till att egen produktion normalt sett alltid bör beredas tillfälle att lägga anbud.

Men det finns ett viktigt tänkbart undantag. Om syftet är att skapa mångfald av aktörer och man bedömer att inträdesbarriärerna för externproduktion av olika skäl är väldigt höga, kan man tänka sig att i en inledningsfas, kring enstaka objekt, skapa en konkurrensskyddad zon för externa aktörer för att så att säga sätta skjuts på mångfalden. Modellen innehåller en del komplikationer och kan uppfattas som om att man faktiskt inte tror att de privata aktörerna kan slå sig in med egen kraft. Modellen är tveeggad. Om den tillämpas bör man göra detta med yttersta återhållsamhet.

Den verksamhet vi beskriver omfattar tre helt olika verksamhetsgrenar; äldreomsorg, handikappomsorg samt omsorg om psykiskt långtidssjuka. Man skulle kunna beskriva det som tre helt olika delmarknader utan särskilt stort inbördes samband. Den gemensamma nämnaren är "mjuka tjänster" kring utsatta människor. Vi talar om en verksamhet som totalt omsluter cirka 300 Mkr./år

På dessa tre marknader förekommer ett utbud av produkter och tjänster av mycket olika slag. Ibland standardiserbara produkter (eller i varje fall till synes standardiserbara) såsom hemtjänsttimmar ibland produkter som ingår som länkar i ett komplexa vårdnätverk såsom rehabilitering av strokepatienter.

Verksamheten styrs i idag i en blandning av konkurrensutsättning via check, enstaka upphandlingar och mer eller mindre konventionellt anslagsstyrning i en organisatorisk ram som medger konkurrensutsättning

De nio intervjuer som genomförts och annan information vi erhållit genom andra källor ger en ganska entydig bild (delar av denna bild redovisas i en separat rapport). Den egna produktionen befinner sig i ett tillstånd av stor oklarhet till följd av bl.a. ett oklart uppdrag för produktionsledningen. Frustrationen är stor.

Man har faktiskt inte riktigt klart för sig om uppdraget är att avveckla eller utveckla egen produktion. Man blandar ute i verksamheten samman tagna beslut med personliga åsikter hos enstaka politiker och tjänstemän. Många tror av syftet är avkommunalisering i stället för konkurrens. Spelreglerna inför konkurrensutsättning är mycket oklara. Kompetensen att klara en konkurrensutsättning är mycket låg, inte minst på affärssidan. Personalen är stundtals uppgiven till följd av alla förändringar som skett och vars innebörd man inte riktigt förstår. Kanske på grund av faktiskt förhållande, kanske på grund av brist på information är tilltron till marknadsmodellens styrning i form av check eller upphandling mycket blandad. Ofta låg. Checksystemet sa någon, är ett rent skämt. Behovet av kompetensutveckling. Behovet av information och kunskapstillförsel är stort och akut.

Ett flertal chefer umgås med avknoppningstankar. Det är oklart huruvida man flyr från en ledningssituation man inte gillar eller om man verkligen vill något offensivt i termer av unik affärsidé. Får man inte de svar eller besked från linjeorganisationens chefer drar man sig inte för att använda direktkanaler till den politiska ledningen. Styr- och ledningsförhållanden blir därmed oklara. Legitimiteten i linjeorganisationens ledning undergrävs på så vis. Sju potentiella avknoppare är identifierade, de flesta chefer i dagens organisation. Deras roll är också mycket oklar. Flera, men inte alla, lever i föreställningen om att avknoppning kan ske snabbt och utan konkurrensutsättning.

Praktiskt taget alla pekar på att produktionsledningen roll är otydlig. Verksamheten med att forma en koncernkänsla i den egna produktionen störs dessutom av att tidigare anställd personal tillåts (medvetet eller omedvetet) bedriva en, mot ledningen riktad, aktivitet, delvis i underjordisk form. Det råder dessutom oklarhet om potentiella avknoppare har rätt att arbeta med dessa frågor på sin arbetstid eller inte. Situationen för produktionsledningen måste beskrivas som utomordentligt svår.

Egen produktions personal pratar gärna om verksamhetens innehåll, kvalitetsfrågor och andra näraliggande tema. Man pratar ringa om affärsrelationer och vår känsla är att man inte riktigt förstått modellens djupare innebörd. Självförtroendet inför en konkurrenssituation är låg

De externa producenterna, både här lokalt och i övrigt, är mycket professionella, inte minst i termer av "en god affärsrelation med kunden". Man är hungrig, ivrig, vill gärna expandera och öka sina marknadsandelar. Självförtroende är högt och man ser en aning nedlåtande på den kommunala produktionen. Monopolsträvandet är utomordentligt tydligt men naturligtvis inte uttalat. Man är duktiga på det man gör, upplever framgång och är beredd att gå vidare. Man upplever sig dessutom ha det politiska etablissemangets öra.

Med konkurrens i det följande menar vi att en verksamhet antingen utsätts för direkt konkurrens genom kundval eller upphandling i tävlan med andra aktörer eller indirekt utsätts för en sorts nyckeltalsjämförelse genom att andra jämförbara verksamheter bedriver sin verksamhet på en konkurrensmarknad och att denna nyckeltalsanalys utgör grund för resurstilldelning

* hemtjänsten är konkurrensutsatt via check. Här finns det skäl att fundera över checkens effekter på verksamheten och checkens innehåll och prisnivå. Vi återkommer till det längre fram

* sjukhemmen är indirekt konkurrensutsatta via privata entreprenörer, men inga relevanta nyckeltalsanalyser kring relationen pris/produkt/kvalitet har gjorts. Ingen kan idag säga vad som är "rätt pris" på denna marknad. Man kan överhuvudtaget inte ens prata om att produkten är definierad. Man kan därför på goda grunder säga att verksamheten inte är konkurrensutsatt

* övrigt intern produktion är konkurrensskyddad

Den externa marknaden domineras av ett fåtal aktörer. Man kan tala om lokala oligopol. Nacka kommun är storkund hos flera av dem. Inför en konkurrensupphandling av stora objekt t.ex. en sjukhemsverksamhet kan man tänka sig att det kanske finns mellan 10 och 15 aktörer i landet som skulle kunna lägga bud på verksamheten allt beroende på vilka överlåtelsevillkor som finns förknippade med upphandlingen.

Då det gäller gruppbostäder är bilden mera komplex. Affärsmässigt är det en tämligen lite verksamhet med stora förändringströgheter. Det finns rikligt med företag i Stockholmsregionen med rätt kompetens att lägga bud. Kanske fler än 20. Allt kommer att handla om hur anbudet specificeras. Inte minst ägandefrågorna kring lokaler.

Mönstret på marknaden i stort är en rörelse i riktning mot fåtalsdominans – oligopol eller monopolsträvande

Inga personaldrivna avknoppade aktörer finns idag, med undantag för en del brukarkooperativa verksamheter inom psykiatrin. Avknoppningsmognaden är låg.

Nedan ges i telegramtextform en komprimerad beskrivning av hur vi uppfattat konkurrensmognaden i Nacka

ivriga och hungriga

professionella i sin affärsrelation

angelägna om att skapa marknadsdominans – några få dominerande aktörer idag

flera aktörer kan komma in i bilden under rätt betingelser

lång väg kvar till konkurrensmognad – förstår inte situationen, antagonistiska relationer med motparten

stora behöv av affärsutveckling och konkurrenskraftshöjande åtgärder

produktionsledningens roll ännu ej klar

entusiastiska

stundtals låg realism i det affärsmässiga tänkandet

oklara, stundtals diffusa, avknoppningsmotiv

oklar roll i produktionssystemet

ledningsuppdraget är ännu inte definierat

ingen bemannad stab, underbemannad för denna uppgift

ingen formulerad strategi och handlingsplan

ännu ej nödvändig kompetens för att genomföra konkurrensutsättning i stor omfattning

produkterna ej identifierade

affärsenheterna oklara

ej klar bild kring relationen pris/kvalitet

mycket stora variationer i prisbilder som ej enbart kan förklaras av kvalitetsskillnad

det föreligger ingen arena med gemensam uppfattning om spelregler och relationer

man har ännu inte börjat göra affärer på allvar

det finns ej politiska beslut på vad konkurrensutsättningens syfte är

Sammanfattningsvis befinner sig verksamheten mycket långt från en situation då man kan säga att konkurrensmognad råder.

Om man med konkurrensutsättning vill uppnå de långsiktiga mål som presenterats inledningsvis finns det ingen möjlighet att göra detta i full omfattning med driftsstart tidigare än årsskiftet 1998/99. Däremot bör all verksamhet kunna ha konkurrensutsatts på ett framgångsrikt vis till denna tidpunkt, under förutsättning att ett antal nyckelbeslut tas redan nu.

En mängd grundläggande förutsättningar saknas idag. Förutsättningar saknas på praktiskt taget varje fält. Däremot är organisation i stort samt bemanning riggad på ett sådant vis att nödvändiga förutsättningar kan byggas upp – en skiss till en tidsplan presenteras längre fram. Följande omedelbara åtgärder kan vi identifiera

* kompetensutveckla politiska nämnder, skapa insikt om ny roll samt hur den politiska styrningen kommer att ske i en konkurrensmodell

* bemanna och kompetensutveckla beställarstab

* kompetensutveckla interna producenter i affärsutveckling

* formulera en ägar- och intraprenadspolicy med spelregler

formulera marknads- och upphandlingsstrategi samt grundläggande spelregler

kompetensutveckla avknoppare

Allt detta bör inledas under hösten 1997. Beslut bör tas under september för att den mycket snäva tidsplan som presenteras längre fram ska kunna hålla.

En fråga av särskild vikt i Nacka är valet mellan kundvalsmodellen (check) och beställar-utföramodellen. Kring denna fråga finns både ideologiska och mer analytiska aspekter. Vi försöker därför nedan att belysa denna fråga ur ett effektivitetsperspektiv.

Beställar-utförarmodellen är en modell som flitigt använts inom sjukvården för att upphandla vård. Detta kan göras på flera olika sätt. Den konkurrensstrategi som t.ex. Sydöstra Sjukvårdsområdet arbetade efter under perioden 1992-94 innebar ett målmedvetet arbete med att bygga upp organisation i en beställar utförarstruktur, kompetensutveckla politiker och chefer, formulera spelregler, konkurrensutsätta stegvis samt att göra detta på ett sätt som stod i samklang med verksamhetens art. Sålunda beslöt man sig för att t.ex. ha en sammanhållen primärvård eftersom man ansåg att samspelet mellan yrkesgrupper på en vårdcentral utgör en kärna i verksamhetsidén.

Östra sjukvårdsområdet gjorde helt annorlunda. Man formulerade ingen övergripande strategi, man kompetensutvecklade sig inte, man kastade verksamheter på ad hoc basis in i en konkurrenssituation och man styckade fullständigt sönder primärvården i ett stort antal separata fragment. Resultatet blev förödande. En helt sönderslagen primärvård utan integration och samspel mellan de aktörer som behövde varandra i vårdarbetet.

Med detta vill vi peka på att beställar-utförarmodellen är ett redskap som kan skapa antingen mycket goda resultat eller bli helt förödande. I sydöstra sjukvårdsområdet finns idag en beredskap att på nytt gå in i liknande konkurrenssituationer. I denna mening är man konkurrensmogen. Så är ej fallet i Östra sjukvårdsområdet

Om man gör rätt kan det alltså bli mycket framgångsrikt. Såhär utvärderar SINOVA den konkurrensupphandling som skett av alla tilläggsåtaganden inom primärvården i Södertälje sjukvårdsområde under samma period och som vi haft tillfälle att stödja som konsulter både under ett utbildningsskede och ett upphandlingsskede

"Processen kan beskrivas som mycket lärorik för personalen….fick bra stöd av och utbildning av sjukvårdsområdets centralt placerad personal och de konsulter som anlitats….gav sammantaget en reducerad kostnad på cirka 10%…utan sänkning av kvalitet i vården och omsorgerna….patienterna har överlag noterat kvalitetsförbättringar"

Tre stickord blir tydliga; stöd, kompetensutveckling, få med sig personalen. Vi tror att detta är framgångskriterier i all konkurrensupphandling.

Beställar-utförarmodellens styrka är att den separerar kundintresset från produktionsintresset. Beställaren har pengarna och företräder kunden. Beställaren tar en ställföreträdande kundroll. Producenten har kompetensen och ska utföra tjänsterna kostnadseffektivt. Modellen förutsätter inte konkurrensutsättning utan kan fungera i en konkurrensskyddad miljö. Modellen innebär också att en aktör – beställaren – har marknadsöverblick och ansvar och befogenheter att skapa och vårda marknaden

Den förutsätter att de produkter som ska upphandlas är produktifierbara, dvs välavgränsade. Stundtals har modellen slagit över och fått karaktären av lösgodisbutik där enstaka komponenter inhandlas (t.ex. Stockholmsmodellen för köp av sjukvård enligt DRG-systemet som både lett till överproduktion och felproduktion). I andra fall har modellen använts för att handla komplexa system.

Modellen står och faller med beställarens kompetens, samt förmåga att i upphandlingsarbetet ianspråkta producenternas kompetens. Modellen förutsätter att beställaren ikläder sig en ställföreträdarroll som kund.

Modellen är särskilt gynnsam då kundrollen är svag (t.ex. allvarliga psykiska sjukdomstillstånd) eller kundkompetensen är svag (t.ex. thoraxoperationer). Den är också gynnsam då komplexa vård- eller tjänstesystem ska upphandlas och då en produktifiering är svår eller omöjlig.

Modellen har fördelar då det gäller att skapa optimala strukturbeslut (t.ex. nedläggningar av enheter) och då man vill skapa incitament för produktutveckling och verksamhetsutveckling

Eftersom checkmodellen är ett viktigt inslag inom ramen för målsättningen om hög valfrihet, kan det vara viktigt att börja med att studera, helt översiktligt två exempel på checkar för att ha dessa som utgångspunkt för diskussionen

Hemtjänstchecken är idag på 200 kronor per utförd timme. Checken har varit oförändrad sedan den infördes 1992. Praktiskt taget all produktion i egen regi går med underskott. Då väcks två intressanta frågor. Den ena är; varför tillåts då inte marknadens dynamik slå igenom och leda till "konkurs", dvs nedläggning, av enheter som systematiskt går med underskott. Den andra är; varför kan privata entreprenörer bedriva verksamhet som inte leder till underskott? Är de såpass mer effektiva eller? Frågorna är viktiga.

Svaret på den första frågan beror sannolikt på minst två faktorer. Den ena är att andra överväganden än rent ekonomiska, sannolikt bl.a. politiska överväganden hindrat marknadseffekterna att slå igenom. Sådana är politikens villkor. Den andra faktorn är sannolikt att det inte finns någon gemensam policy för denna typ av beslut formulerade i någon form av "intraprenads- eller ägarstrategi". Problemet med detta är att modellens legitimitet – på goda grunder - ifrågasätts. Men säger en sak och gör en annan.

Svaret på den andra frågan är mer komplex och handlar om det som ibland kallas styckprissättning eller marginalprissättning för ett företag. De interna producenterna måste täcka alla sina kostnader för den utförda hemtjänsten – såväl fasta som rörliga, detta brukar man kalla styckprissättning av en tjänst. Och dessa kostnader är högre än intäkten 200 kronor. Resultatet blir underskott i resultaträkningen och i balansräkningen en ackumulerade förlust (skuld). Några av de externa aktörerna har hemtjänst som biaktivitet vid sidan av en annan och större verksamhet. Hemtjänsten utförs i huvudsak med hjälp av ledig kapacitet. Med arbetskraft som i princip redan är betald för sin huvudaktivitet. Detta betyder att checken endast behöver täcka merkostnaderna – så kallad marginalprissättning – för att vara lönsam. Det finns en annan tänkbar förklaring – prisdumpning för att skapa marknadsdominans för att då denna är uppnådd återta förlusterna med hjälp av det vi ekonomer kallar monopolprissättning. Om detta senare vet vi inte särskilt mycket i Nacka. Vi vet att det förekommer på andra håll.

Sålunda är det minst två saker vi inte vet; om checkens nivå (prislappen) är den mest lämpliga och hur effektiv den egna produktionen är jämfört med externa producenter.

Men det finns en annan sida av checkmodellen som vi mött i några kommuner. Då man upphandlar med check innebär detta per definition att man bestämmer exakt vad produkten ska innehålla. Det är detta man betalar för. Men kring äldre i behov av omvårdnad uppstår kringaktiviteter vars syfte är att höja effekten av insatserna och kvaliteten; t.ex. vårdplaneringsgrupper och andra samverkansaktiviteter. Vi har i ökande utsträckning mött miljöer där leverantörerna i ett checksystem undandrar sig alla sådana kringaktiviteter eftersom checkens utformning och krass ekonomisk verklighet skapar incitament för att undandra sig. Checken drar så att säga upp mycket klara regler för vad som är innanför och utanför åtagandet. Detta har också i några kommuner lett till direkt absurda situationer i samspelet mellan sjukvården och socialtjänsten. Situationer då hemtjänstens undersköterska skulle kunnat ge en injektion primärvårdens personal får göra en extraresa för att ge eller distriktssköterskor som inte bistår med en enkel omvårdnadsinsats därför att den inte ingår i hemsjukvårduppdraget så ytterligare hemtjänstchecktimme går åt för denna insats som i praktiken skulle tagit fem minuter att fixa då distriktssköterska ändå är på plats. Detta brukar vi ekonomer kalla suboptimering – förmågan att göra fel sak ännu effektivare genom att knuffa runt kostnaderna i systemet till andra aktörer. Svarte-Petter skulle man också kunna säga.

Det andra exemplet är skolchecken. Då elever väljer skola flyttar de i form av check med sig köpkraft. Skolor som inte får intäkter som täcker kostnaderna (ett negativt resultat) borde enligt modellen läggas ner efter en viss omfattning på underskottet. Så sker inte särskilt ofta. Och detta beror naturligtvis på andra politiska överväganden än de rent ekonomiska resultaten. Och det är rimligt, sådana är politikens förutsättningar. Problemet uppstår som en trovärdighetsfråga kring checken. Om checken inte längre har den incitamentsfunktion den är tänkt att ha och om permanenta underskott inte leder till de konsekvenser som är tänkta, uppstår tre saker. För det första belönar man, i faktisk handling, organisationen med vad vi ekonomer kallar perversa incitament. Fel beteende uppmuntras. Och för det andra upphäver man de konkurrensneutrala villkor en marknad bör ha och ger underskottsskolorna oskäliga konkurrensfördelar. För det tredje låter vi verksamheten bli dyrare än vad den skulle kunna vara. Vi uppträder inte med den ekonomiska effektiviteten som ledstjärna.

Båda dessa exempel vilka svårigheter det kan finnas med att styra komplexa verksamheter med hjälp av ett checksystem

Låt oss därför fundera över vilka förutsättningar som bör föreligga för att på ett bra vis styra med hjälp av en checkmodell

Checken innebär per definition att det checken ska användas för att betala med går att produktifiera på ett meningsfullt vis. Detta innebär att man faktiskt vet exakt vad man vill ska köpas. Detta är en styrka eftersom modellen innebär att brukaren går in i den konkreta kundrollen och därmed vet exakt vad man kan förvänta sig. Problemet är att tillräckligt exakt definiera vad som ingår i ett checkåtagande och vad som inte gör det. Modellen förutsätter att produkten verkligen är avgränsningsbar, korrekt och tydlig för alla parter.

Köper man en timme hemtjänst vet man faktiskt vad man får. Om det dessutom finns konkurrerande leverantörer kan man byta om man är missnöjd. Såvida man inte, som så ofta förekommer får ett beroendeförhållande till leverantören. Det är precis samma betalmodell som råder inom tandvården. Man grälar sällan med sin tandläkare just innan en rotfyllning

Men problemet med rätt pris kvarstår. Hur ska vi sätta rätt pris på checken? Ett överpris blir dyrt, ett underpris kan slå ut ett stort antal aktörer (framförallt de små) innan man hunnit korrigera prisbilden. Då är vi tillbaka till problemet med fåtalsdominans. Hemtjänstchecken i Nacka är en intressant illustration av detta fenomen. Fortfarande efter fem år som domineras marknaden till mer än 85% av kommunala producenter med dras med ständiga underskott i sin budget och ett mycket litet fåtal externa producenter som finns på marginalen av marknaden. På så sätt kan man, en aning hårddraget säga att checken vare sig löst mångfalds- eller produktivitetsproblemet. Kanske skulle man kunna säga att den blivit dyr utan att lösa mångfalsproblemet. En rimlig slutsats borde vara att i arbetet med att formulera en beställarstrategi analysera orsakerna till detta. Hur kan checken utformas så att de avsedda målen uppnås på ett ännu bättre vis än idag.

Ett annat problem med checken är att den förutsätter att kundrollen är tydlig, väldefinierad och rimlig. Inom praktiskt alla socialtjänstens fält är kundrollen en aning problematiskt. Låt oss ta tre områden; rehabiliteringsarbete med senildementa i sjukhemsboende, gruppbostäder för utvecklingsstörda eller särskilt boende för psykiskt långtidssjuka. I samtliga dessa tre fall är kundrollen oerhört svag. Man kan då hävda att de anhöriga ska gå in i en ställföreträdande kundroll. Och det är naturligtvis riktigt. Men vi vet också från omvårdnadsforskningens område att anhörigrollen för dessa klientgrupper är mycket svår och fylld av motstridiga känslor, skuld, sorg m.m. Detta är ingen bra utgångspunkt för en väldefinierad kundroll.

Checken innehåller i sig få inslag av utvecklingsnatur. Leverantören erbjuder det som efterfrågas. Punkt slut. Ett checksystem riskerar att på sikt leda till innovationsutarmning om det inte kompletteras med andra inslag.

Den verkliga styrkan är naturligtvis den stora valfriheten. Checken ger friheten att välja och friheten från upplevt förmynderi. Däri ligger checkens unika styrka.

Då man ska genomföra förändringsprocesser krävs att man formulerar mål för vad man ska uppnå. Detta ger mening åt de inblandade och ger de enskilda människorna möjlighet att fatta beslut så att man styr mot rätt mål.

Men ofta finns det många mål och normalt sett är de inte fullständigt förenliga med varandra. De är ofta delvis överlappande och delvis motstridiga. Det är normalt. Detta är vad vi ekonomer kallar målkonflikter; man kan inte alltid full sysselsättning och låg inflation samtidigt. Man måste välja. Målkonflikter och prioritering ligger varandra mycket nära som begrepp. När man inte kan uppnå allt måste man välja vad som är viktigast att uppnå. Vid prioriterar det mål som vi anser vara det mest övergripande och kallar de andra för underordnade mål. Vi försöker uppfylla dem när de inte står i strid med det överordnade målet, annars gör vi avkall på dem, helt eller delvis

Låt oss ta ett exempel. När Stockholms Läns Landsting skulle sjösätta sitt omfattande konkurrensprogram 1992 fördes en omfattande diskussion kring vad det skulle kallas; konkurrensprogram eller privatiseringsprogram. I en inledande fas bar det beteckningen privatiseringsprogramet. Men en analys gav vid handen att det fanns två delvis motstridiga och endast delvis förenliga mål; att förändra ägandeformen för produktionen för att uppnå mångfald och minska det offentliga produktionsmonopolets dominans eller att sänka kostnaderna genom konkurrensutsättning. En analys gav vid handen att det övergripande syftet, mot bakgrund av landstingets ekonomi (stora driftsunderskott) och de krav på effektivitet skattebetalarna ställer, rimligtvis måste vara effektivitetshöjning genom konkurrensutsättning. Därmed kom programmet att kallas konkurrensprogramet. Och syftet blev att sänka kostnaderna inom berörda områden med minst 10% - ett syfte som i huvudsak uppnåddes. Det förekom emellertid rikligt med avknoppningar (vi var själva med och bidrog till ett 40-tal sådana) under resans gång liksom ägarskiften av olika slag (inte minst inom de områden som låg utanför den direkta kärnverksamheten) men endast då man (oftast i samband med en konkurrensupphandling) bedömde att de bidrog till att sänka kostnaden och höja effektiviteten.

Exakt samma problem brottas man med inom socialtäjnsten i Nacka just nu. Är det övergripande syftet att introducera nya aktörer på marknaden samt att skära ner i den egna produktionsapparaten eller är privatisering ett underordnad medel för det överordnade målet effektivitet? Man kan inte ha båda som övergripande mål eftersom det förekommer målkonflikter mellan dem.

En liknande målkonflikt finns i Nacka mellan kundval och valfrihet å ena sidan samt effektivitet å den andra. Det är på detta stadium svårt att peka på problemets omfattning. Det går utan stor svårighet att peka på områden där kundval och en checkmodell mycket konkret skulle kunna förorsaka effektivitetsförluster, rehabilitering av äldre sjuka och behandling av psykiskt långtidssjuka för att nämna ett par exempel. Men hur omfattande detta är vet vi inte.

Vi vet från andra områden (t.ex. den så kallade capiteringen av husläkarersättningen) att där checkliknande modeller utnyttjats inom områden med denna typ av målkonflikter har inte resultatet blivit särskilt bra. Det finns många exempel på en olyckligt sönderslagen och dyrbar primärvård till följd av bl.a. detta fenomen.

Det finns en annan intressant målkonflikt kring kundvalsbegreppet. Modellen förutsätter att kunden röstar med fötterna, dvs väljer att gå dit man anser sig få bäst valuta för sin check. Detta utgör en del av den grundläggande marknadsdynamiken och är tänkt att få producenterna att anstränga sig för att värva och behålla kunder. Och detta fungera ofta väldigt bra.

Men i modellen ligger naturligtvis inbyggt ett element av osäkerhet och variation. Kunder kommer och går. Det blir variationer i intäktsströmmar och resultaträkningar. Sådana variationer kan inte bäras av alla företag, i synnerhet inte på denna typ av lokala och i stor utsträckning reglerade marknader. De företag som bäst kan hantera detta är stora företag och företag verksamma inom flera olika affärsområden. Företag som har en finansiell buffert eller tar igen på gungorna det man förlorar på karusellerna. Och detta är inte de små eller de avknoppade företagen. De är ofta verksamhetsmässigt starka men finansiellt svaga. Finansiella svackor blir företagets undergång. Därmed tycks erfarenheten peka på att checken eller kundvalsmodellen på lång sikt tycks tendera att slå ut de små och personaldrivna företagen och skapa förutsättningar för marknadsdominans från få och stora företaget. Ett liknande exempel på problemet rör barnhälsovården i Södertälje och det personalavknoppade företaget Major som också kom i kläm i ett kundvalssystem med "indirekt check".

Den bild vi har är att valet mellan check-modell och beställar-utförarmodell är mycket grannlaga. Ibland är det ena att föredra ibland det andra. Poängen är att det inte går att säga något bestämt i förväg förrän en noggrann produkt-, kund och marknadsanalys har gjorts. Rimligtvis borde det i uppdraget att formulera en beställarsstrategi ingå att göra en sådan analys.

Beslutet måste fattas mot bakgrund av de politiska överväganden som görs kring kommunens ekonomi, skattebetalarnas bedömda förväntningar och politiska önskemål.

Endast de som har det demokratiska uppdraget att fatta besluten kring målkonflikten effektivitet eller valfrihet kan avgöra vad som är rätt beslut. Men, vi kommer aldrig från problemet med målkonflikter. Det finns tillfällen då man inte kan få både och. Därför är det viktigt att processen mest övergripande syfte; mångfald och valfrihet eller kostnadseffektivitet fastläggs i en konkurrensstrategi. När alla vet vilket det övergripande syfte är, kan man också agera med utgångspunkt i denna kunskap.

Valet mellan check och beställar-utförarmodell är alltså inte självklart. Låt oss påminna om att ingen av modellerna är bäst i alla avseenden. Det beror bl.a. på om man ser effektivitet eller valfrihet som övergripande mål. Om valfriheten alltid är viktigare än effektivitet då är det enkelt, men kanske inte alltid så effektivt. Låt oss därför bena i när argumenten tenderar att peka åt det ena eller andra hållet.

Om vi studerar en verksamhet med stora inslag av

* integrerade system som förutsätter komplex samverkan mellan parter – t.ex. vårdkedjor kring rehabilitering av äldre sjuka

tjänster som inte låter sig produktifieras på ett entydigt vis, t.ex. rehabilitering av psykiskt långtidssjuka

verksamheter som innehåller entydiga stordriftsfördelar. Det är lönsamt att uppnå en minsta nivå för att kunna bedriva verksamheten, t.ex. sjukhem

tydliga tröskeleffekter där bortfall eller tillkomst av en kund helt ändrar förutsättningarna för en verksamhet, t.ex. en gruppbostad där bortfall av en av fyra-fem boende får företaget att gå omkull

väljande som inte görs på ett rationellt och för brukaren bra vis, ett exempel som uppmärksammats på senare tid är psykiskt sjuka människor köp av psykofarmaka

verksamheter där kundrollen eller kundkompetensen är svag

verksamheter med stora behov av innovation och verksamhetsförnyelse

I dessa fall talar mycket för att beställar-utförarmodellen kan vara att föredra. Om vi däremot talar om verksamheter som utmärks av

* en klar och tydlig produktifierbarhet. Standardiserade produkter såsom städtjänster

* produkterna/tjänsterna är isolerbara och inte nämnvärt beroende av andra aktörer för att ha hög kvalitet

* det finns få eller ringa tröskeleffekter eller stordriftseffekter, t.ex. hemtjänst

kundrollen och kundkompetensen klar och tydligt, t.ex. hemtjänstcheck

I dessa fall talar mycket för att check och kundval kan vara en bra modell. Sammanfattningsvis utgör valet mellan de olika modellerna en avvägning som bör göras produkt för produkt. Det finns inget generellt svar. För Nackas del bör en sådana analys göras i samband med att en marknads och upphandlingsstrategi utformas.

Vi har utgått från att all verksamhet som kan och lämpar sig för det ska vara konkurrensutsatt och i drift med den nya styrmodellen 1/1 1999. Det innebär cirka 15 månaders startsträcka för en helt ny styrmodell i en verksamhet med fler än 1.000 anställda och en omslutning på mer än 300 Mkr. Vår erfarenhet säger att det är tufft men går. Om tidiga beslut tas redan nu och processen inte utsätts för alltför stora inslag av motstridiga impulser

Om man ska konkurrensutsätta all verksamhet med driftstart 1/1 1999 kan man baklänges räkna en sorts tidsaxel för att därmed se vilka beslut som bör tas vid olika tidpunkter

1/1 driftstart för all verksamhet i ny styrmodell

jul- och nyårshelgerna; uppstart av nya verksamheter och överlämningsarbete

1/11 avtal slutna med entreprenörer och intraprenörer som behöver 2-3 månader för omställning. Avveckling av egenregi som förlorat anbudet. Hantering av omställningsprocesser. Detta är en oerhört kort tid, i synnerhet om vi talar om stora objekt som sjukhem. Men det bör gå med rätt ledning och med kompetensutvecklad personal.

1/9 inleds förhandling med cirka 20-25 motparter kring 1-3 typer av avtal per objekt (se triangeldramat ovan) och där varje affärsenhet kommer att kräva 3-5 förhandlingssteg. Sammanlagt cirka 100-125 affärsförhandlingar. Trång sektor här är beställarens förhandlings- och beslutskapacitet.

Förkortad sommarsemester för beställarfunktionen

1/7 alla anbud inlämnade och preliminär anbudsvärdering sker

1/4 annonsering om konkurrensutsättning samt förfrågningsunderlag utsändes

1/2 arbetet med att producera 20-25 förfrågningsunderlag inleds

15/1 beslut tas om konkurrens- och upphandlingsstrategi samt producent och ägarstrategi

1/10 arbetet med att formulera konkurrens- och upphandlingsstrategi samt ägar- och producentstrategi inleds liksom kompetensutveckling av beställarstab samt affärsutveckling av produktionsenheterna

25/9 beslut om att genomföra konkurrensutsättning enligt plan tas

22/9 seminarium med politiker och tjänstemän om konkurrensutsättning

8/9 detta dokument förelåg i preliminär version

Planen är enligt vårt erfarenhet möjlig men mycket pressad och förutsätter att inledande beslut om att påbörja arbete med strategi och kompetensutveckling tas praktiskt taget omedelbart. Det finns några viktiga faktorer som starkt påverkar tidsplanen.

uppstartssträcka efter det avtal slutits, dvs ska anläggningar köpas, byggas eller överlåtas påverkas driftstarttidpunkten liksom om övertagande av personal innebär omställningsproblem

i vilken utsträckning samtliga avtal ska behandlas i politisk nämnd eller på tjänstemannanivå. Om det politiska steget också ska tas i varje avtal krävs ytterligare minst en månad – en viktigt principdiskussion krävs kring detta redan nu, eftersom det påverkar tidsplanen i sin helhet

den tid LOU kräver för att ge anbudsgivare tid att lägga bud. Normalt anses att 6-8 veckor erfordras för större objekt. Här krävs sannolikt på grund av komplexiteten längre tid inte minst för att kunna hantera alla de kombinationsbud som kan uppstå och som är svåra att både lägga och värdera.

den verkligt trånga sektor är förhandlingskapacitet hos beställaren. Vi talar om som mest ett drygt hundratal förhandlingstillfällen under kort tid med mycket komplicerade frågor. Varje förhandling ska inte bara genomföras, den ska förberedas, dokumenteras och värdras i relation till alla parallellförhandlingar.

Mot bakgrund av ovanstående kan man omvandla detta till en handlingsplan. En skiss till detta presenteras nedan. Planen måste naturligtvis utvecklas i ett senare steg

* hösten 97

kompetensutveckla ledningsorganisation samt politiska nämnder

formulera och ta beslut beställarstrategi

formulera och ta beslut producentstrategi

formulera och ta beslut om avkopplings- och överlåtelsepolicy

bemanna ledningsorganisation

* våren 98

kompetensutveckla beställare (inleds hösten 97)

förbered upphandling

i april alla anbudsunderlag ut

affärsutveckla och kompetensutveckla producenter (inleds hösten 97)

i juli – augusti anbud in

* hösten 98

förhandling samt avtal med alla producenter

augusti förhandling

oktober -november avtal

* januari 99

hela systemet i drift

uppföljning inleds

nästa steg förbereds

* under 99

fortsatta steg mot check där sådant har bedömts lämpligt och där man inte hunnit under 1998

För att detta ska lyckas krävs, som tidigare påpekats ett antal snabba beslut

* bemanna och kompetensutveckla beställarsidan

* affärsutveckla producentsidan

* bestäm gemensamma spelregler för marknadsarenan samt formulera beställar (marknads)- strategi och produktionsstrategi

* skapa accept i politiska nämnder för processens natur och tidsförhållanden samt "utbilda" ibland gärna producenter och beställare tillsammans

Att konkurrensutsätta en hel organisation inom loppet av 15 månader är en tuff och svår uppgift. Drivkraften är naturligtvis att skapa en ännu bättre och effektivare verksamhet. Förutsättningarna för detta föreligger i Nacka. Inte minst organisatoriskt är arenan för detta skapad. Och människorna med vilja och ambitioner finns där.

Men det kommer att krävas utomordentligt stora ansträngningar politiskt, ledningsmässigt och från personalens sida. Vår erfarenhet säger att det kan gå och att resultatet kan bli bra, kanske mycket bra. Vi har varit med om detta ett tillräckligt antal gånger för att känna förtröstan.

Men det förutsätter; en övergripande strategi, tydlig politiskt ledning i form av övergripande ställningstagande och policybeslut, stora ledningsinsatser och stora inslag av kompetensutveckling samt en klar arbetsmetodik

Lycka till

Ingvar Nilsson & Laila Eklund